La diplomatie européenne à l’épreuve de la République islamique d’Iran

par Tewfik HAMEL
Septembre 2007

L’horloge de la fin du monde a battu pendant près d’un demi-siècle et la terre entière a retenu son souffle. Mais depuis que l’Union soviétique n’est plus qu’un souvenir brisé -encore une fois de plus la paix n’est qu’une illusion- un mélange d’espoir, d’incertitude et de déception coïncida avec une Amérique hissée au rang d’hyperpuissance[1]dans un monde, selon la formule de Thomas Schelling,  d’unilatéralisme incomplet et de multilatéralisme imparfait qui entraine différents types de tensions et de combinaisons ou de compromis entre les deux. Passant d’un statut de solution à celui d’un problème, l’« Amérique est atteinte d’un mal curieux et le monde est malade de l’Amérique, car le monde ne peut plus vivre sans elle, ni d’ailleurs contre elle, mais peut de moins en moins vivre avec elle ».[2] Parallèlement à cet état de fait, l’Europe se veut un alliée et non alignée. Autrement, c’est « Ouest contre Ouest »[3] et « les raisons de ce divorce sont profondes, anciennes, et vont sans doute perdurer ».[4] Laissant derrière elle le vieux système de l’équilibre des forces, « l’Europe n’aspire nullement à devenir un super-Etat, elle s’efforce à l’échelle mondiale de se faire reconnaître comme un « super-Etat de fait » auquel on conférait les attributs classiques de la puissance ».[5] Mais sans espace et sans temps spécifique, l’Europe politique, qui s’est construite par voisinage et par mémoire, serait sans stratégie.

« A l’aube du XXe siècle, rien n’aurait pu être plus évident que la rapidité avec laquelle la guerre devenait impossible », écrivait H. G. Wells en 1914.[6] Plu tard, en 1928, Henry Ford déclara que « les gens deviennent beaucoup trop intelligents pour que puisse jamais se reproduire une grande guerre ». Quant à l’un des dirigeants de la Société des nations, il déclara : « Notre objectif, était de rendre la guerre impossible, de la tuer, de l’anéantir. Pour y parvenir, il nous fallait créer un système ».[7] Hélas ! Par contre, c’est au sein de l’UE que la paix par les armes a enfanté au cours d’un accouchement long par césarienne un héritier, un substitue : l’arme de la paix. Cependant, si la nature des relations établies entre les États membres de l’Union constitue probablement son apport le plus original à l’ordre international, c’est son action en dehors d’Europe qui pourra lui valoir d’être considérée comme un acteur des relations internationales. L’UE, dont la création même repose sur la volonté régulation et l’acceptation de compromis, se heurte, d’une part, à la multiplicité et l’obstinée des Etats qui la composent, d’autre part, à un monde extérieur où elle voudrait jouer un rôle indépendant mais où elle fait face à des rivalités et des menaces par rapport auxquelles elle structurellement handicapée. Une perception de la puissance qui procède directement de leur parcours historique et, aujourd’hui, détermine leur culture stratégique : l’importance accordée à la négociation, à la diplomatie, aux liens commerciaux, la supériorité du droit international sur l’usage de la force, de la séduction sur la coercition, du multilatéralisme sur l’unilatéralisme.


Une diplomatie à son image

L’ère glaciale de la guerre froide plaça l’Europe dans une dépendance stratégique vis-à-vis des États-Unis. En revanche, « dans ce monde nouveau de l'après-guerre froide, la sécurité n'est pas moindre ; elle est fragilisée : réveil des nationalismes, exode des masses d'immigrants qui fuient le désespoir et la famine, multiplication des conflits intra-étatiques, terrorisme, éventuel recours aux armes nucléaires. La menace n'est ni plus ni moins grande. Elle est mobile, versatile, fragmentée, inattendue.» [8] Par conséquent, Européens et Américains se trouvent dans une situation beaucoup plus égale vis-à-vis de la menace et du point de vue des capacités de riposte, ce qui n’est pas le cas pendant la guerre froide ; nul n’est épargné ainsi que les  moyens militaires ne suffisent pas. Pour les européens, tels problèmes rendent les solutions nationales  inefficaces, ce qui suppose et exige des solutions dans un cadre européen et renforcer encore plus la coopération entre les  pays et prendre leurs destin en main.

En 1955, lors d’une conférence préparatoire sur le Marché commun à Messine, le délégué britannique déclara aux architectes européens ceci : « Vous discutez d’un traité qui ne sera jamais ratifié. S’il était ratifié, il ne sera jamais appliqué. Et s’il était appliqué, il sera irrecevable pour la Grande-Bretagne […]. Au revoir et bon chance ».[9] Si, cinquante-deux ans après, cette déclaration définie toujours l’attitude britannique,  en occurrence, la dimension internationale de l’Union européenne reste un sujet de débat surtout après l’échec du traité constitutionnel. Bien qu’« il n’y a pas de politique étrangère qui vaille pour l’Union européenne tout entière » et qu’en dehors du domaine commercial, l’UE «  balbutie, trébuche et choisi l’inaction».[10] A contrario pour Bertrand Badie, « l’échec flagrant des politiques européennes de défense intégrée conduit peut-être à une aubaine. Faute de pouvoir imposer la marque d’une puissance martiale redoutable, le Vieux Continent s’insère différemment sur la scène internationale : par ses vertus commerciales, par sa promotion des droits de l’homme et de la démocratie, par l’invention d’un mode nouveau d’intégration».[11] Par conséquent, l’Union a développé une politique de coopération à géométrie variable qui va de « partenariat privilégié » à une « politique de voisinage » qui confère aux Etats périphériques « tout sauf les institutions ».[12]


L’Iran, un laboratoire pour la diplomatie européenne

Si d’après Everts, l’ « essence » de l’Union européenne consiste « avant tout à soumettre les relations interétatiques à l’autorité de la loi », et l’expérience européenne d’une gouvernance multilatérale réussie a engendré, à son tour, le désir de convertir le monde.[13] Pour The Wall Street Journal, « il y a très peu de justification pour appliquer ce modèle à l’ensemble du monde».[14] Toujours, dans le même sens, distinguant un « monde postmoderne » régit par la loi, -l’Europe- et des « zones modernes et prémodernes » -le reste du monde-, Robert Cooper conclu : « Entre nous, nous observons la loi mais, quand nous opérons dans la jungle, nous devons aussi recourir aux lois de la jungle ». [15]Poursuivant sa réflexion, dans un autre article, il expliquait que « l’Union exerce un attrait parce qu’elle est exclusive et se base sur la coopération. Mais attention, il n’est pas dit que ce genre de mécanisme soit capable de résoudre certains types de crises, par exemple la crise iranienne ».[16]

Aux antipodes des États-Unis, l’UE fait le pari que l’on peut négocier avec le régime iranien, car avant tout  représente des intérêts étatiques avant d’incarner une option idéologique et estime que les contacts et les discussions sont un moyen de fréquenter et de transformer ce gouvernement au régime clérical : un moyen de pousser en avant en attirant l’Iran dans un filet de lois et d’institutions. Dans le droit fil de cet objectif, « les principes que nous avons mis en œuvre dans le cas iranien – unité des Européens, respect de notre partenaire et dialogue sans complaisance avec lui, lucidité sur les enjeux, fermeté sur les objectifs –doivent continuer à inspirer l’Europe et ses alliés dans l’ensemble de la région ».[17]Des principes qui reflète une méthode qui a pour nom : «Coopération, réciprocité et Pardon».[18] C’est ainsi que l’UE a façonné une politique d’engagement plutôt d’endiguement avec l’Iran, fondée sur un « dialogue critique »,[19] puis « global »[20] et sur la signature d’un « accord de commerce et de coopération » (ACC).[21] En effet,  La politique européenne à l’égard ce pays  est héritière de la diplomatie du  ministre allemand des affaires étrangères Hans Dietrich Genscher sensiblement différente de celle de ses homologues européens.

Orphelin d’un cadre institutionnel qui lui fait défaut, fruit de volonté politique et soumis aux aléas et enjeux politiques, ce dialogue établit une stratégie de dialogue qui pose les  principe d’une coopération et concertation continue et cohérente  avec l’Iran  dans le but d’inviter ce  dernier a un comportement constructif et traiter les thèmes qui préoccupent l’UE et la communauté internationale. L’ACC [22]devant être complété par d’autres instruments sur le dialogue politique - une clause sur les droits de l’homme doit faire partie de l’Accord-[23] et sur la lutte antiterroriste.[24] L’UE a souligné son approche globale envers l’ACC, qui ne peut être dissociée des progrès dans les domaines du dialogue politique et de l’action antiterroriste, et dont toutes les dispositions entreront en vigueur ensemble. L’objectif était d’assurer l’irréversibilité des progrès iraniens et une démocratisation qui implique la consolidation de l’Etat de doit.

L’Iran, entre opportunités et menaces

L’Iran grande nation, trop importante stratégiquement pour être ignorée ou isolée. Une situation géopolitique qualifiée d’« empire de milieu ». L’Iran se situe à l’intersection de plusieurs mondes (Arabe, turc, indien, russe), [25] au point de rencontre de plusieurs espaces (Moyen-Orient, Caucase, Asie centrale, sous-continent indien, zone de la Golfe Persique), entre trois mers (Caspienne, Golfe Persique, mer d’Oman), non loin de l’Europe et à la porte de l’Asie centrale. L’élément central dans cette appréciation : l’Iran est le seul pays faisant la jonction entre deux bassins pétroliers et gaziers les plus important du monde, ceux du la Golfe Persique et de la Caspienne.[26] Cela dit, L’Iran est appelé à jouer un rôle vital–décisif, en certaines circonstances- dans le Golfe et au sein du monde islamique. Une Europe avisée n’a pas besoin qu’on lui explique combien il est souhaitable d’améliorer ses relations avec ce pays, surtout que, comme l’explique Mohammad-Reza Djalili, « l’évolution politique d’un pays stratégiquement important comme l’Iran, situé dans zone sensible et sous tension permanente, aura nécessairement des conséquences au niveau régional et global. Que ce pays s’investisse dans un processus d’apaisement intérieur et extérieur ou, au contraire, s’engage sur la voie du durcissement et de la confrontation, la donne géopolitique d’une partie de la planète s’en trouvera considérablement modifiée ». Par conséquent,  l’occident voit en lui un partenaire incontournable mais son histoire a emprunté des chemins qui en feront un allié difficile. Entre opportunités et menaces, c’est de son évolution future positive que découlent les opportunités. 

L’Union n’a pas officiellement vocation à se substituer au Etats et se doit respecter les choix énergétiques de ses membres. Les aspects géostratégiques de la politique énergétique extérieure de l’Europe, à ce jour, relève toujours de la souveraineté nationale. Devant une dépendance énergétique et un « pétrole […] source d’énergie inépuisable qui va se faire de plus en plus rare »,[27] L’Iran, un important producteur de pétrole et de gaz, occupe une place stratégique et est un acteur régional majeur tant dans le Golfe qu’en mer Caspienne, à ce stade de la construction européenne l’enjeu pour l’Union est la stabilisation de l’Iran, d’assurer l’approvisionnement énergétique, germe –pourquoi pas- d’une politique énergétique commune.

 L’UE est le plus important partenaire commercial de l’Iran, elle représente près de 40% de ses importations et 36% de ses exportations.[28] Si l’UE veut profiter des occasions d’investir davantage les marchés iraniens non encore saturés et d’injecter des capitaux dans l’économie en pleine expansion de ce pays, elle doit intensifier la coopération avec l’Iran et, surtout, encourager toutes les tendances vers la libéralisation. La politique européenne d’ « engagement sous condition » avec l’Iran, a permet aux russes d’occuper seuls le marché nucléaire et de défense iranien, alors qu’ils ont une meilleure technologie. Si Européens et Russes sont enclins à bénéficier de l’absence des États-Unis et à promouvoir leurs propres intérêts commerciaux, qui, à long terme, pourraient entrer en collision dans un marché de plus en plus prometteur, surtout pour leurs industries pétrolières, automobiles, de défenses et nucléaires.

Seul Etat notable à ne pas être sous la coupe américaine. Il est, par conséquent, potentiellement susceptible d’offrir à une Europe à la recherche de statut de superpuissance, un point d’ancrage moyen-oriental comme le souhaite Prodi que «l’on entende notre voix, que l’on tienne compte de nos actions ».^[29] En occurrence, l’Europe-Puissance en devenir ne peut, en effet, se passer, dans cette partie du monde, -zone instable et convoitée, sous influences multiples- d’une présence tangible voire d’un relais ou mieux encore d’une tête de pont. L’Iran, en cas d’évolution positive du régime en place, pourrait remplir ce rôle. Enfin, concrétiser l’ambition de l’Union de devenir un acteur capital dans le processus de paix au Moyen-Orient et un agent stabilisateur pour la région dans son ensemble, un stimulant pour une politique européenne commune moyen-orientale que la perspective de l’adhésion de la Turquie en rendra nécessaire et plausible.

L'UE voit en l'Iran un acteur régional majeur, surtout dans la région du Moyen-Orient, mais aussi en Asie centrale et a envisagé d’entamer un dialogue avec l’Iran sur des questions de portée internationale telles que le terrorisme, les armes de destruction massive et le trafic de drogue. L’ACC vise plus précisément à conclure un accord commercial contractuel non préférentiel régissant les échanges entre l’Iran et l’UE, et à promouvoir une coopération plus étroite sur des questions d’intérêt mutuel comme l’énergie, les transports, l’environnement, les réfugiés et la lutte contre le trafic de stupéfiants. De plus, en établissant un lien entre les progrès de l’ACC et ceux du dialogue politique, l’UE s’emploie à faire la preuve de son soutien aux réformes et à utiliser les négociations sur l’ACC comme un levier pour promouvoir la totalité de ses intérêts vis-à-vis de l’Iran. Toutefois, le différent nucléaire a ouvert une période de tension et paralysa ce dialogue. La prévention d’une crise ouverte représente des opportunités pour l’UE.

La crise nucléaire, un test pour la diplomatie européenne

Disposant d’atouts pour négocier avec les iraniens, l’UE a vu le cas iranien une opportunité de jouer un rôle dans la gestion d’une crise de prolifération. Selon Villepin, « l’effort engagé par les Européens doit s’inscrire dans la durée. Car notre initiative dépasse le seul cas iranien ». L’UE a développé une stratégie plus ou moins cohérente en matière de sécurité et une approche commune sur la non-prolifération des armes de destruction massive (ADM). En la matière, deux documents-clés ont été adoptés : la Stratégie de sécurité européenne[30] et la stratégie contre les ADM.[31] L’affaire iranienne présentée comme «l’illustration de ce que peuvent les Européens, quant ils sont capables d’évaluer eux-mêmes les menaces, de définir les réponses et de les mettre en œuvre », [32] arrivait au bon moment pour l’Europe.[33] D’où son implication, à partir de juillet 2003, de façon active, en maniant, à la fois, le bâton et la carotte, qui a abouti à la « déclaration de Téhéran » à l’ « accord de Paris ». Le problème n’a été que repoussé à plus tard. Mais, s’interroge-il, n’est-ce pas le propre de la diplomatie de repousser les problèmes, quitte a le faire indéfiniment pour qu’ils ne se posent en définitive jamais ?

Si la politique étrangère européenne « représente un système d’interactions entre trois sous-systèmes respectivement composés de la  politique étrangère communautaire, de la politique étrangère de l’UE (la PESC) et des politiques étrangères des Etats membres ».[34] Cela dit, l’effectivité de l’action l’Union ne saurait se passer, en pratique des ressources politiques symboliques offertes par les Etats membres. Cependant,  en Europe, « les acteurs géostratégiques clés sont la France et l’Allemagne. Tous deux sont mus par une vision de l’Europe unie […] s’efforcent […] de modifier de statu quo ». [35]Si la Grande Bretagne, de fait de ses relations avec les États-Unis, est un « acteur géostratégique à la retraite », «  les autres Etats européens moyens […], la plupart, adopte une politique de suivisme ».[36] Dans le cas iranien, le processus de la négociation nucléaire relève de la diplomatie des trois nations-cadres de l’UE -la France, l’Allemagne et la Grande-Bretagne - dans un cadre presque parallèle à celui de l’UE et selon des stratégies et modes opératoires restés également nationaux. En effet, un réel partage des rôles s’est progressivement imposé, et si, les volets commerciaux sont laissés à la compétence des instances communautaires, ce sont en fait les nations-cadres, qui assumèrent le volet stratégique et politique du processus de coopération avec l’Iran. Par conséquent, cela a mis en lumière les dysfonctionnements et les insuffisances de la Politique étrangère et de sécurité commune d’une Europe à vingt sept. [37]


L’ambigüité de la politique américaine

Les négociations de la troïka européenne avec l’Iran étaient un véritable casse-tête diplomatique et rappellent bien une conversation de deux personnes parlant deux langues différentes et ne comprennent pas, par conséquent, de quoi il s’agit au juste. A l’ambigüité de politique iranienne, s’ajoutaient celle Washington et son rôle non constructif dans le dossier. Aux États-Unis, les experts sont unanimes que Washington n’a tout simplement pas de politique iranienne. Selon certains diplomates américains, l’initiative diplomatique européenne a été pour Washington une manière d’externaliser sa politique. Les européens agissent parce que les américains ne peuvent pas. Ceux-ci peuvent se tenir à l’écart de l’initiative, critiquer un accord qu’ils jugent insuffisant, cela ne fait pas une politique. C’est facile de diaboliser l’approche européenne sans proposer d’alternative concrète.

La réussite de la démarche européenne donne un coup dur à la « nation indispensable » et à l’approche américaine. Mais si les iraniens ne renoncent pas, ce serait une nouvelle preuve de la faillite du système multilatéral. De fait, l’attitude des américains consiste en ceci : «  Vous ne pouvez pas discuter seuls avec les iraniens ». Mais cela, n’est qu’une manifestation de surface de divergences plus profondes. Si «  l’unité de l’Europe ne crée pas un nouveau genre de grande puissance ; c’est une méthode d’introduction d’un changement en Europe, et par conséquent, dans le monde ».[38] Ce qui fait que la transmission du miracle européen au reste du monde est devenue la nouvelle mission civilisatrice du vieux continent. Le modèle européen n’est pas exportable tel quel. Mais la méthode et l’objectif le sont sans aucun doute.  De facto, l’approche américaine constitue une véritable menace pour ce nouveau message.

La diplomatie européenne entre alignement et affirmation

Entre « rivalité économique et alliance stratégique  » ou/et « rivalité dans d’une alliance », Américains et Européens jugent inacceptable  l’entrée de l’Iran dans le club nucléaire et visent à éviter l’accession d’un pole de puissance, impliqué dans le conflit israélien, capable de rééquilibrer un rapport de force régional en sa faveur et entraverait l’accès occidental à la région et pourrait encourager les forces antioccidentales. D’où l’ambiguïté fondamentale de la stratégie de coopération des pays de l’UE avec l’Iran qui s’inscrit non dans un processus bilatéral mais prend en compte comme régulateur radical des options possibles, les exigences américaines. Si la démocratisation de l’Iran est un objectif de l’Union derrière le dialogue avec Téhéran, on peut illustrer de jeu de diplomatie tactique de la déclaration du ministre Affaires étrangères britanniques J. Straw : « Que le changement en Iran ne vienne pas de l’extérieur ».[39] De l’équation : «  comment faire sentir à l’Iran la réalité de l’inquiétude sur son programme nucléaire sans entrer dans la politique américaine qui veut faire passer le contentieux nucléaire comme élément additionnel de pressions externes contre le régime des Mollahs », découle la difficulté de la stratégie européenne.

H. Kissinger, pour qui « le début de la sagesse dans les affaires humaines et dans les affaires internationales c’est de savoir où s’arrêter », aborde les problèmes mondiaux d’une façon historiciste et relativiste ; il faut examiner les événements dans un contexte élargi, et les mettre en rapport les uns avec les autres, la recherche d’une sécurité absolue est utopique tout ce qu’on peut espérer atteindre est une sécurité relative : à partir d’un équilibre raisonnable des forces et il faut être prêt à marchander.[40] Autrement, passer la situation sous la loupe, peser les gains et les couts, redéfinir un cadre de dialogue est une option réaliste vu contexte actuel des choses. Un cadre qui aura pour but : le maintenir l’Iran dans le cadre du TNP sous le contrôle de l’AIEA ; pousser le régime vers plus de reformes démocratiques tout en s’efforçant d’intégrer l’ensemble de la population iranienne ;[41] mettre en place une sorte de marchandage qui se limite à ceci « l’énergie pour la démocratie ». D’ailleurs plusieurs éléments en viennent soutenir cette solution, un mal nécessaire :

1) Si la question de suspension des activités nucléaires n’est pas de mise, en position de force pour autant l’Iran n’a pas claqué la porte de dialogue d’autant plus que la bombe n’est pas pour demain[42]et que l’AIEA n’a enregistré aucune violation flagrante à ce jour. 
2) D’autant plus que la doctrine américaine a déjà fait ses éprouves et que « l’hégémonie est source d’instabilité : plus la puissance se montre et plus elle mobilise contre elle ».[43]
3) L’UE suscite l’admiration de la part du monde[44] -les iraniens ne cessent pas de les solliciter-, par corrélation « la légitimité confère autant de pouvoir que la force ».[45] Dès lors que l’Europe à la fois ne peut pas devenir une grandes puissance -pour des raisons structurelles- et ne veut pas qu’on lui dicte sa conduite, son seul choix possible, complexe, long mais plus productif,  pour s’affirmer reste la « puissance par la norme », [46]travaillant à  discipliner et  socialiser les rapports internationaux par la force du droit, de commerce et de la coopération. Aujourd’hui à vingt sept, « le nombre est source à la fois de puissance et de légitimité et, dans un monde libéral moderne, cette légitimité peut sévir de substitut à d’autres types de pouvoir».[47]

Déjà une puissance économique, le cas iranien sera décisif. Réussir le pari, au-delà des opportunités, c’est affirmer une l’Europe capable de jouer un rôle en matière de prolifération et dans les crises de dimension internationales, et non pas seulement pour apporter de l’argent. Un engagement européen ferme, uni mais juste infléchirais la « position iranienne »[48] et peut-être même celle des Américains. Leur intransigeance sur le dossier nucléaire ne les empêche pas de négocier avec les iraniens sur l’Irak.